A avaliação interna das organizações escolares como ­estratégia política

As recentes políticas públicas nacionais, recaem sobre a administração local das escolas, têm apontado no sentido da deslocação competências ou procedimentos mais centralizadoras para territórios locais, de maior proximidade com as unidades de gestão escolar, e sobre as quais têm poder de influência (Haecht, 1998).

As novas possibilidades, de “globalização”, contribuíram para uma profunda viragem no contexto da articulação comunicacional em que surgiu o paradigma do relacionamento do Estado com os cidadãos emergente na Europa do pós­‑guerra. No âmbito educacional, os estudos sobre os efeitos da globalização têm­‑se desenvolvido de forma diversa, desde os trabalhos de John Mayer e as teorias desenvolvidas sobre a world mass school (Mayer, Kamens & Bena‑ vot, 1992), bem como nas hipóteses sobre os sistemas auto­‑referenciais (Schriewer, 2001), estendendo‑se para teses mais recentes sobre as consequências desses efeitos na construção de uma cultura educacional mundial (Dale, 2004).

As novas formas de regulação e integração dos sistemas públicos tornam­‑se aplicações instrumentais de processos de conhecimento que passam por referenciais de comparação e lógicas de eficiência que influenciam a decisão política (policy learning) (Ozga, 2006). Entre a concepção de políticas públicas (policy­‑making) a uma dimensão supranacional e a acção concreta em contextos locais (policy implementation) observa­‑se um efeito vertical de circulação e tradução de conhecimento entre os diferentes níveis de decisão e acção pública e uma expansão horizontal e mimética que traduz a transnacionalidade dos novos modos de regulação política (Silva, 2006; Solaux, 2005).

A autoavaliação das escolas enquanto instrumento de regulação pública é tida como a expressão de referenciais de conhecimento que induzem novas modalidades de governação.

A normalização, os standards ou outros indicadores de qualidade constituem também instrumentos de acção pública na medida em que são portadores, de uma forma de saber sobre o poder social e, por outro lado, produzem efeitos nem sempre coincidentes com os objectivos pretendidos.

O conhecimento centrado na performance das escolas não se exerce no plano exclusivamente “técnico”: a sua difusão transporta também um potencial regulador que propõe aos actores modos de regulação alternativos que substituam a compulsão pela persuasão e surjam associados a uma ideia de qualidade e boas práticas na prestação de um serviço público. É um regime que, como observa Barroso (2005), trata de substituir um controlo directo e apriorístico sobre os processos, por um controlo remoto e, a posteriori, incidente sobre os resultados.

Os mecanismos de avaliação interna são considerados instrumentos de acção pública, não só pela dimensão local onde são aplicados como por recortarem, através dos seus indicadores, um referencial de qualidade determinado por um conjunto de valores estabelecidos pelo domínio político e caucionados pelo conhecimento.

Enquanto instrumento metodológico, o recurso à entrevista, seja semi­‑directiva, informativa ou retrospectiva, tornou­‑se um dos utensílios mais utilizados na investigação em política pública, mesmo sob diferentes opções teóricas adoptadas, tornando‑se uma prática incontornável na obtenção de dados qualitativos em ciências sociais (Bongrand & Labo‑ rier, 2005; Creswell, 2003).

As zonas de conhecimento envolvidas nos instrumentos de avaliação estão associadas à definição e difusão de padrões de qualidade, de “boas práticas” ou benchmarking, de standards, indicadores, estatística, toda uma vasta gama de referenciais que pretendem escrutinar e posicionar estatisticamente diferentes realidades locais, enquanto a dimensão política se cruza com o conhecimento e a necessidade de produzir novos modos de regulação associados a uma racionalidade justificativa que reforce a inevitabilidade da sua aplicação

É possível traçar como objectivos principais:

1.       A identificação das alterações nas estruturas e modos de exercício de poder bem como a relação entre essas mutações e a influência do conhecimento na produção de alterações regulatórias.

2.       Considerando a circulação de conhecimento entre a dimensão supra­‑nacional, centralizada, e a sua progressiva atomização nacional e local.

Espera­‑se chegar a um melhor entendimento do percurso das políticas públicas de avaliação interna da rede escolar e as suas relações com estratégias europeias de desenvolvimento que propõem a efectivação de um espaço educacional europeu de excelência.

Avaliação dos sistemas educativos da União Europeia

A unificação da Europa pressupõe uma unificação educativa. No entanto isso não acontece, existem tantos Sistemas Educativos quantos países. A avaliação dos Sistemas Educativos, permite avaliar a eficácia de uma política, comparando os seus resultados aos objetivos assinalados bem como aos meios disponíveis. Podemos assim distinguir três modelos de avaliação no que diz respeito á educação: o inglês, o francês e o finlandês.

Modelo Concorrencial inglês – O Ministério da Educação criou dois organismos para instaurar a avaliação. Um define e controla a inspeção dos estabelecimentos. O outro elabora programas nacionais, trata da avaliação da aprendizagem dos alunos, bem como dos resultados dos exames e das avaliações específicas em massa. Posteriormente produzem informações a respeito dos estabelecimentos, com vista a informar os pais da ação educativa das coletividades locais.

A avaliação feita aos alunos mede a sua competência na leitura, matemática e ciências. É um modelo muito descentralizado, fortemente regulamentado.

Modelo de “interesse Geral” francês – A avaliação do Sistema Educativo é feita pelo Ministério da Educação, encarregado de duas estruturas: inspeção e da administração da educação nacional. A primeira assegura a avaliação profissional dos professores e das formações. A segunda avalia os estabelecimentos escolares e o funcionamento administrativo do ministério. A avaliação é de natureza qualitativa. Depois, a Direção de Programação e do Desenvolvimento, estabelece uma avaliação quantitativa do Sistema Educativo, com base em informações estatísticas.

O modelo finlandês - compromisso entre a igualdade e a eficácia – Os resultados da pesquisa de PISA 2000 colocam a Finlândia no primeiro lugar entre países da EU. A avaliação é efetuada em todos os níveis de educação, é dada grande importância à auto-avaliação. É um modelo muito descentralizado, encorajando a concorrência entre estabelecimentos. A forte autonomia dos estabelecimentos escolares, faz-se acompanhar de uma avaliação externa que substitui as normas legais de controle dos estabelecimentos. O nível de financiamento dos estabelecimentos depende do resultado da sua ação.

A avaliação surgiu como uma exigência conduzida pela sociedade ao Sistema Educativo. É legítimo que as organizações educativas, responsáveis pela sua ação, encontrem meios de conhecer os resultados da avaliação, funcionamento interno do estabelecimento, utilizando os seus recursos financeiros e humanos e a sua inserção na sociedade local, para concretização de objetivos educativos onde se irá desenvolver a avaliação.

Constata-se que a avaliação escolar e a cultura da avaliação se desenvolvem mais precocemente nos países de cultura protestante, como a Inglaterra ou os países escandinavos.

O lugar que se reconhece à avaliação escolar depende, segundo Roggero (2002) do estatuto do Estado e da política na sociedade, afirmando mesmo que a questão da avaliação dos Sistemas Educativos é política.

Considerando o Sistema Educativo ou uma organização educativa como m sistema complexo, isto é, capaz de proceder a uma auto-eco- reorganização, toma-se consciência que ele depende da sua história, dos relacionamentos com o meio ambiente e a sua identidade interna. Nos Estados Unidos e no Canadá, a satisfação do cliente constitui o critério essencial da avaliação e é pedido a ele que indique o seu nível de satisfação em relação ao ensino.

A avaliação dos Sistemas Educativos nos países Europeus está pois, em marcha…

Europa e o Espaço Europeu da Educação segundo Dale (2008)

Dale identifica mudanças na utilização e natureza de mecanismos de “soft governance”, na construção de um Espaço Europeu de Educação (EEE) centrando não nas possibilidades de dedução ou observação desta construção a partir dos seus efeitos nos sistemas educativos dos Estados Membros (EM), mas nas consequências que ela transporta para a conceção e natureza de uma “Europa”que informa e desenvolve o referido EEE.

As mudanças globais do projeto europeu influenciam profundamente a Educação. Os Sistemas Educativos enfrentam o desafio de construir uma resposta ao nível europeu. Ocorrerem mudanças no contexto político-económico, mudanças na “arquitetura” dos Sistemas Educativos, mudanças quanto á capacidade dos Sistemas Educativos e mudanças quanto ao valor atribuído ao contributo dos Sistemas Educativos.

As mudanças no contexto político-económico referem-se ao estado que deixou de ter o controlo entre os três pilares (Estado, mercado e comunidade), para se tornar servidor. Job Jessop (1999) sistematizou as mudanças que ocorreram entre 1975 e 2000:

·          O Estado passou de planificador e interventor para um Estado com pouco envolvimento na economia.

Para a Educação significa destruir a base económica nacional em que assentam os recursos da Educação.

·         Deslocação da responsabilidade do Estado para o indivíduo nas questões de segurança e do risco.

Na Educação mudam-se as relações entre as funções social e económica, passando de um contexto onde a última (a económica) suportava a primeira (a social) para o seu oposto.

·         Uma mudança de perspetiva, do nacional para o pós-nacional.

Na Educação significa que o Estado já não é necessariamente o detentor do monopólio da governação da Educação.

·         Mudanças na natureza e fontes de governação, passagem de uma situação em que o Estado faz tudo para a existência de vários agentes de atividades.

Na Educação significa que o plano Nacional deixa de ser o único plano de análise dos Sistemas Educativos.

 A “arquitetura” dos Sistemas Educativos é constituída por quatro componentes: a modernidade, os problemas fundamentais do capitalismo, a “gramática” da escola e a relação da Educação com as sociedades nacionais. Estes quatro elementos combinam-se de modos diferentes para dar forma á arquitetura que assenta a educação.

A modernidade e Educação têm estado no centro das preocupações á escala mundial. John Meyer destaca dois objetivos essenciais: Igualdade individual e progresso coletivo.

O valor atribuído ao contributo dos Sistemas Educativos, identificam-se com os problemas centrais da Educação, que reside no reconhecimento da sua relação com os problemas fundamentais do capitalismo, que não pode por si só estabelecer mas precisa de uma instituição como o Estado para o fazer. As soluções apontadas para estes problemas tinham tanta probabilidade de ser mutuamente contraditórias como mutuamente complementares.

A gramática da escola é o termo utilizado (Tyack e Tobin, 1994) para exprimir um conjunto de pressupostos e práticas organizacionais que se consolidam em torno da ideia de desenvolvimento da escola de massas.

Os Sistemas Educativos são os principais meios que as sociedades recorrem como repositório da tradição e identidade nacional, assegurando desta forma a singularidade nacional. Reforçam igualmente as suas economias, respondem a problemas sociais e influenciam a distribuição das oportunidades individuais.

As mudanças de conceção quanto á capacidade dos Sistemas Educativos, as mudanças pretendidas, embora ocorram apelos para que a Educação contribua mais fortemente para a agenda da competitividade, com apresentação de algumas sugestões, mas a mudança não se consegue realizar a nível nacional, por si só, mas a nível Europeu e com o contributo do setor privado.

Quanto ao valor atribuído ao contributo dos Sistemas Educativos, urge uma mudança pois os Sistemas Educativos têm sido considerados deficitários, relativamente ao contributo que podem dar às agendas da competitividade e da Economia do Conhecimento/Aprendizagem ao Longo da Vida. Sendo necessário transformar as escolas em centros abertos de aprendizagem.

Ao nível da União Europeia surgem tentativas de responder às mudanças de forma a moldar as possibilidades de construção de um EEE.

O alicerce fundamental destas tentativas é o seu Tratado da Educação. Tratado esse que afirma que a Educação obrigatória é de responsabilidade nacional e totalmente sujeita à subsidiariedade. A declaração de Lisboa de 2000 gerou mudanças na natureza e âmbito do envolvimento da EU na política educativa.

Dale, apresenta os três níveis de desenvolvimento do EEE na tabela:

  

	Governação	Mecanismos	Propósito	Europa
Fase – I Pré-Lisboa	Grupos de trabalho de EM (Estados Membros)	Indicadores	Conceção comum de “Educação”	Coordenadora de experiências nacionais/definidora de qualidade.
Fase – II Lisboa 2000-05	MAC (Método de Coodenação Aberta)	Benchmorks Boas Práticas	Identificação de problemas e coordenação política comuns, meios diferentes	Orquestradora de uma divisão funcional e de escala de governação educacional
Fase – III Lisboa pós revisão de médio prazo.	Quadro de referência único (ALV- Aprendizagem ao longo da vida)	Metas (ex. investimento)	Objetivos comuns, via comum	Criadora de novos setoreseuropeus de “Política Social”e “Política do Conhecimento”

Na fase um, os indicadores servem para os países aprenderem uns com os outros através da comparação de interesses comuns e diferenças partilhadas.

Na fase dois, o Método Aberto de Coordenação, apresenta como principal objetivo oferecer a possibilidade de ultrapassar o impasse na política europeia causado pelas limitações dos dois principais caminhos para a integração: a regulação e o consenso.

Na fase três, aprendizagem ao longo da vida, ou educação permanente ou recorrente, foi uma corrente importante da reforma educativa progressiva que ocorreu após a Segunda Guerra Mundial, promovida pela UNESCO.

Dale conclui que a EU está a construir o Espaço Europeu de Educação, sobre o qual detém o controlo, construindo dessa forma uma nova versão de Europa no que diz respeito à Educação.

O Estado, a educação e a regulação das políticas públicas – Barroso (2005)

Barroso analisa as políticas educativas que conduzem ao conceito de regulação na educação. Regulação está associada ao objetivo de consagrar, simbolicamente outro estatuto á intervenção do Estado na condução das políticas públicas.

O papel regulador do Estado visa a modernização da administração pública em detrimento do controlo burocrático da intervenção do Estado. Regulação significa o modo como se ajusta a ação a determinadas finalidades, traduzidas sob a forma de regras e normas previamente definidas. Regulamentação é um caso particular de regulação.

Regulações, segundo Diebolt (2001), baseado na classificação hierárquica estabelecida por Piaget (1977), estabelece dois tipos de regulação:

R. Conservadora – assegurar a coerência, o equilíbrio e a reprodução idêntica no sistema.

R. Transformadoras – Desempenham tripla função: Compreender como o sistema dá lugar a novas formas de organização; de que modo um processo de regulação dá acesso ao seu sucessor; que interdependência se estabelece entre diferentes modos de regulação.

Mehel (1974) reconhece a existência de vários dispositivos de regulação, com finalidades distintas no interior do mesmo sistema. Nos sistemas complexos finalizados identifica uma “tripla regulação”: uma pré regulação e uma pós regulação centralizadas e uma multi-regulação descentralizada que se pode designar co-regulação.

Barroso faz alusão á abordagem de Crozier &Friedberg (1977), que segundo estes autores, um sistema humano não obedece a regras precisas saídas de mecanismos automáticos de reajustamento, como acontece com outros sistemas.

Foi igualmente feita alusão aos trabalhos de Reynaud (1997 e 2003) onde são identificadas três dimensões complementares do processo de regulação dos sistemas sociais: a regulação institucional, normativa e de controlo, a regulação situacional, ativa e autónoma e a regulação conjunta.

O termo regulação em contexto linguístico aparece associado á reforma da administração do Estado na Educação e a sua modernização onde ainda predomina uma administração burocrática. A fim de reforçar a imagem de um Estado menos prescritivo e regulador, o controlo direto e á priori é substituído por um controlo remoto, e á posteriori baseado nos resultados.

No segundo contexto, o termo regulação aparece associado por oposição ao contexto de “desregulação”, pretendendo uma rutura com os modelos “tradicionais” de intervenção do Estado na coordenação do Sistema de Educação.

O conceito de regulação adquire significados consoante os contextos disciplinares e linguísticos, podendo ser sistematizado de um ponto de vista mais interpretativo.

Barroso (2001, 2004) realizou um estudo em que analisou a emergência de novos modos de regulação das políticas educativas e a sua relação com os processos de produção local de desigualdades e de segregação escolares.

O projeto “ Changes of inequalities in educatinal Sistems: a European comparison” e designado “ Reguleducnetwork”, incidia na descrição e análise dos diferentes modos de regulação dos Sistemas Educativos dos países desenvolvidos, em três níveis: nível nacional, nível intermédio e nível local.

Foram encontradas convergências na emergência de novos modos de regulação das políticas educativas, que por vezes se traduzem em políticas não totalmente coincidentes ou até divergentes.

Algumas divergências resultam do contexto (político, económico, histórico, etc.) de cada país.

Em Portugal as transformações processaram-se mais lentamente e de maneira menos radical. A situação de Portugal deve-se ao referencial tradicional da “escola pública” e ao peso que a administração central preserva na estrutura do poder do estado.

Em Portugal existe a “carta escolar”, que é atenuada na prática, devido á pressão dos pais que desenvolvem estratégias de individualização dos percursos escolares dos seus filhos. A avaliação externa das escolas encontra-se numa fase embrionária, não trazendo consequências.

O século XX foi dominado segundo Fukuyama (2004) por intermitência da ação do estado durante o “liberalismo “britânico, ocorreu uma quase ausência da intervenção do estado. Após a segunda guerra ocorreu um crescente aumento do poder e da intervenção do Estado. Finalmente a partir de 1980, através do tacherismo e do reganismo surgiram de novo as “políticas neoliberais”, com a redução do papel do Estado. Este modelo contagiou outros países.

Com a mudança do século, assiste-se a novo rumo das teorias mais radicais do “neoliberalismo” e á emergência de uma alternativa de equilíbrio entre o Estado e o mercado.

O “neoliberalismo” na Educação visa reduzir a intervenção do Estado na provisão e administração do serviço educativo através de retóricas discursivas, de crítica ao serviço público estatal e de encorajamento do mercado.

Este encorajamento traduz-se na subordinação das políticas de educação e de uma lógica económica, com a importação de valores e modelos de gestão empresarial, para “modernizar” o serviço público e assim promover medidas tendentes á sua privatização.

Na tentativa de criar mercados ou quase mercados educativos, a ideia de “serviço público” para “serviço para clientes” onde o “bem comum educativo” para todos é substituído por “bens” diversos designadamente acessíveis.

O modelo neoliberal, sofre uma crise no período 1980/1990, começando a ser postas em causa as receitas importadas de “consenso de Washington”.

Assiste-se então a uma redefinição das relações entre economia e política no quadro dos processos de desenvolvimento em geral.

Boyer(2001), faz uma síntese que considera ser um modelo emergente do século XXI que assenta na dicotomia Estado/mercado, em que o sucesso do desenvolvimento emerge na complementaridade destas duas lógicas e não na afirmação de uma delas.

A Comissão Europeia caminha no mesmo sentido, pois procura regulamentar aquilo que designa por “serviços de interesse geral” e que visa “atingir objetivos de serviço público no seio de mercados abertos e concorrenciais”. Estes serviços abrangem serviços de interesse económico e não económico.

O debate político tinha como preocupação central o papel desempenhado pelas autoridades públicas numa economia de mercado, por um lado zelar pelo bom funcionamento do mercado e pelo respeito das regras do jogo, por outro garantir o interesse geral, no que se refere á satisfação das necessidades essenciais dos cidadãos e a preservação dos bens públicos.

Este movimento contra o “excesso de liberalismo” e a favor da necessidade de preservar a existência de um estado forte surge entre os defensores das posições mais ortodoxas, surge então Francis Fukuyama no início dos anos 1990, que defendia a redução do peso do estado em certos domínios e ao mesmo tempo reforça-lo em outros. O programa “State building” , que pretendia ser uma reforma económica de tendência liberal fracassou na concretização das suas promessas.

Com o recuo dos defensores do “neoliberalismo”, e na tentativa de encontrar a “justa medida”, entre o Estado e o mercado, Barroso sente necessidade de revitalizar outras modalidades de regulação da ação pública.

Segundo Witty (2002), reafirma o direito dos cidadãos em assumir novas formas de associação coletiva , assumindo-se assim uma responsabilidade coletiva em educação.

Chegou-se a um ponto de viragem em que a posição do Estado /mercado se recompõe no que diz respeito á educação. Rui Canário (2002) defende que a escola deverá ser pensada como um projeto da sociedade, bem como das finalidades que se pretendem atingir.

Qualquer alteração a introduzir terá sempre que ter em conta a promoção e defesa dos princípios fundadores da “escola pública”. Princípios esses que se destaca: universalidade do acesso a igualdade de oportunidades e a continuidade dos percursos escolares. Obrigando a escola a ser: sábia, reta e justa.

Em muitos casos os princípios não foram tidos em conta nas formas de organização, no currículo e nos métodos pedagógicos em que assenta a Escola de massas. Contudo o desenvolvimento da humanidade, neste último século, deveu-se á expansão da escola pública.

Valoriza-se, no entanto a sensibilidade social que permita atender aos que exigem mais tempo, mais dinheiro e melhores recursos para obter o sucesso educativo a que têm direito.

Barroso defende a defesa da dimensão pública da escola pública, o que obriga a reafirmar os seus valores fundadores. Defende igualmente que a falência do modelo de regulação burocrático profissional obriga a procurar novas modalidades de regulação e intervenção.

A defesa da escola pública carece de um carater “neutro”na introdução de uma lógica de mercado na educação. Um processo de construção coletiva do bem comum que á educação cabe oferecer.

A multiplicação das instâncias e momentos de decisão, a diversificação das formas de associação no interior dos espaços públicos de decisão e o desenvolvimento de um maior número de atores conferem ao sistema de regulação da educação uma complexidade crescente.

Urge unificar os cidadãos no apoio à escola pública, visto ser, segundo Tyack&Cuban (1995) uma necessidade do nosso tempo.

Regulação do sistema educativo Português analisado por Ramos

A partir da análise de elementos geográficos, políticos e sociológicos e do comportamento da sociedade portuguesa, Mattoso (1998), afirma, que Portugal teve origem a partir de uma realidade político-administrativa. Agrega territórios com poucos vínculos entre si, diferentes culturas e condições de vida muito distintas. A formação da unidade foi a continuidade de um poder político que dominou de forma centralizada. Havendo, assim, uma grande concentração de poder económico e político no centro, e atrofiamento na periferia.

Fenómeno este que durou até ao passado recente, o que veio a provocar um fenómeno de desigualdade, de “atraso económico português”.

Santos (1994), defendeu que Portugal é um país em que o estado desempenha um papel intenso na regulação social.

A centralização foi a metáfora fundadora do quadro político administrativo, pois manteve ao longo dos anos a unidade nacional. A descentralização é a metáfora regeneradora dos pilares do regime democrático.

A administração central está desconcentrada quando o superior hierárquico não é o único a tomar decisões, quando em todos ou em alguns graus inferiores dos serviços, admitem chefias intermédias, sujeitas á direção , inspeção e superintendência superior segundo Caetano (1980).

Ao analisar a distribuição de poderes que competem às DRES e á administração central, verifica-se que o ensino em Portugal não é descentralizado. Ocorrem reuniões, promovidas pelo Ministério da Educação, com presidentes de Câmaras, reitores e diretores de Escolas, que são a prova da participação passiva, uma vez que o seu objetivo é apenas a adesão ao projeto já instituído. Os pais e os professores não tomam parte das decisões políticas.

A regulação educativa passou a ter um novo quadro de referência. Ocorreu uma nova organização política do estado, que permitiu a criação de um novo quadro de referência de regulação educativa. Graças á mudança histórico-política que ocorreu nos anos 70 e 92 com a adesão á CE.

Com o objetivo de descentralizar, a partir de 1979 constituíram-se três pólos de administração e gestão do sistema: A administração central que superintende o Continente e as Secretarias Regionais de Educação das regiões autónomas da Madeira e dos Açores com superintendência nos respetivos arquipélagos.

A nível nacional, com vista á descentralização as direções regionais a nível dos distritos do continente desdobraram-se serviços centrais e regionais. A gestão do sistema deixou de se situar num único centro de poder.

Ao nível municipal passaram a funcionar serviços descentrados, os centros de área educativa, sob a tutela das direções regionais. O novo modelo de administração continua a ser uma atribuição do centro, modifica os processos tradicionais de relações no interior do sistema de administração permite estabelecer novas relações institucionais com outros departamentos governamentais, locais parceiros educativos, com órgãos de regulação escolar e extra-escolar.

Ocorreram então algumas mudanças no modo de funcionamento após 1989, como sintetiza o quadro:

Funcionamento	Até 1989	Depois de 1989
Nível de definição de objetivos	Institucional (Topo)	Institucional (Subunidades: DG e DRE)
Processo de definição de objetivos	Topo	Problemático entre  o topo e as subunidades – consenso e conflito
Relação entre objetivos e decisões	Decisões baseadas nos objetivos previamente definidos.	Decisões baseadas nos objetivos  acordados
Natureza do processo decisional	Racional	Colegial e política
Ligação ao meio	Sistema fechado	Sistema aberto à participação de parceiros educativos e à colaboração da Administração Local.
Estilo de liderança	Estabelece objetivos e iniciativas	É ao mesmo tempo participante e mediador

Este novo tipo de organização e separação de competências, carecia de um órgão de coordenação para ajustar e harmonizar as orientações políticas e educativas entre direções gerais e direções regionais. Para tentar suprimir esta lacuna, faziam-se reuniões de coordenação geral da equipa governativa, que apenas preparava o início e o encerramento do ano letivo.

Com o XI Governo Constitucional foi introduzida uma prática de gestão política que veio alterar a relação institucional e social da Administração. Promoveu-se a articulação do M.E. com vários ministérios para concretizar grandes programas operacionais com parceiros sociais educativos, como por exemplo, o Estatuto da Carreira Docente dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário (D.L. nº 139 – A /90) ou a transferência de competências para as Autarquias, alteraram-se as condições e os termos de relação funcional.

O modelo de gestão das escolas (D.L. nº172/91), continua a funcionar de forma hierárquica de poder, embora aberto á participação da comunidade nos órgãos de administração. Sendo desta forma um modelo aberto de funcionamento conforme representa o modelo:

O quadro que se segue ilustra a síntese dos traços de inovações e mudanças:

Sistema Organizativo	Flexibilização de estruturas Devolução e redistribuição de poderes entre o centro e a periferia
Estratégias de gestão	Processos participativos na definição e gestão de políticas Descentralização política – Regiões Autónomas Descentralização administrativa – Municípios Descentralização geográfica – Direções Regionais de Educação Descentralização  funcional – Direções Regionais de Educação e Escolas
Sistema de Relações	Democratização da Administração – Aproximação dos serviços, participação dos cidadãos Nova articulação departamental e inter-departamental – novas relações institucionais e com parceiros sociais educativos
Modelo decisional	Delegação de competências para níveis mais baixos Decisão participada ao nível do topo e da base (Conselho Nacional de Educação Conselho de Escola) Novos espaços de regulação escolar e extra escolar
Novas áreas Problemáticas	Coordenação política dos diferentes níveis de administração e das diferentes vinculações: hierarquia/autonomia Adaptação do modelo de regulação – a burocracia e a regulação social

Apesar de ocorrerem a alterações, a Administração manteve os traços fundamentais no que diz respeito ao seu funcionamento e estilo (hierarquia, sentido descendente das normas, comunicação escrita, impessoalidade).

As decisões ao nível macro, regista um alargamento do leque de fatores que intervêm nas decisões, ouvindo parceiros e orgãos consultivos, onde estão representados interesses sociais. Ao nível meso e micro as decisões seguem a longa cadeia de procedimentos dos modelos burocráticos.

A conclusão que se pode tirar é que embora tenham ocorrido mudanças positivas (maior proximidade com a criação dos serviços regionais, com o estreitamento geográfico), ainda impera a herança burocrática.

Nos Sistemas Educativos a sul e centro da Europa (Espanha, Grécia, Itália, Bélgica, França, Luxemburgo, Áustria e Portugal) dispõem de órgãos consultivos que abrange o Sistema Educativo. Nos países do norte (Irlanda, Alemanha, Escócia, Finlândia, Holanda) funcionam vários conselhos nacionais ou regionais á exceção da Suécia, onde não existe nenhum órgão desta natureza.

Estes conselhos foram criados (1974 e1995), para garantir a democracia e concretizar uma forma participativa de desenvolvimento da Educação.

No caso Português, o Conselho Nacional de Educação surge no ordenamento jurídico da Educação em 1986 como instrumento de democratização da Administração, com a finalidade de procurar consensos alargados, relativamente á política educativa (Artigo 56º da L.B.S.E.).

Ocorreram mudanças de ciclo de regulação educativa de 1913 até 1974, construiu-se um modelo de regulação jurídico-administrativa da Educação e do Sistema Educativo, que pela via legislativa, administrava estimula a mudança.

A reforma de 1971 representou o desenvolvimento da Administração da Educação, com a reorganização dos serviços.

A reforma de 1989 representa um novo ciclo do desenvolvimento político que se carateriza pela diferenciação de níveis de administração e pela distinção de papeis e funções entre o estado e a sociedade civil organizada, definindo moldes e normas de participação.

No período revolucionário e até 1976 regista-se uma desregulação normativa e autogestionária em que os governantes viam como legítimo e suspeito o comportamento dos indivíduos que procuravam participar no sistema, que era regido por um único regulador fechado como mostra a figura:

A partir de 1986 abre-se um novo ciclo em que a Administração escuta os diferentes interesses pelas vias da consulta, planificação conjunta, negociação pública e outras formas não experimentadas, mas que o modelo pode induzir.

Esta alteração corresponde a um modelo regulador aberto e participado como mostra a figura:

Verifica-se no quadro das políticas educativas, uma tendência crescente de participação que se exerce na fase de preparação da decisão, embora sem carater vinculativo.

Ao nível da Administração da Educação, verificou-se uma evolução do pensamento.

De 1913 a anos anteriores a 1970 assistia-se a uma visão instrumental do papel da Administração para concretizar políticas autocraticamente definidas. A partir de 1971 a regulação Administrativa consolidou-se com a formalização e centralização como dimensões organizacionais necessárias para realizar os objetivos reformadores do estado autoritário.

No que diz respeito à evolução dos modelos e políticas, até 1989 dominou a modernização simples, no conceito de Giddens que consistiu na generalização de estruturas para democratizar o ensino mantendo os princípios da centralização e hierarquia.

A partir de 1989 iniciou o processo de modernização reflexiva, numa reforma com vista á flexibilização das estruturas e agilizar na busca da eficácia. Admitindo a descentralização a vários níveis de responsabilidade, valorizando o local e consentindo a autonomia institucional.

Na concretização do objetivo de democratização da Administração permite concluir que a nova relação biunívoca e aberta admite uma via de sentido ascendente: primeiro pela quebra de laços de dependência e hierarquia funcional e em segundo pela criação de canais e mecanismos de participação.

Esta filosofia tende a substituir uma relação de natureza normativista e de dependência por uma relação de autonomia e responsabilidade.

É desejável que o estado abandone os processos autocráticos de decisão e o paradigma dirigista em prol de um paradigma organizador que admita a cooperação.