Regulação do sistema educativo Português analisado por Ramos

A partir da análise de elementos geográficos, políticos e sociológicos e do comportamento da sociedade portuguesa, Mattoso (1998), afirma, que Portugal teve origem a partir de uma realidade político-administrativa. Agrega territórios com poucos vínculos entre si, diferentes culturas e condições de vida muito distintas. A formação da unidade foi a continuidade de um poder político que dominou de forma centralizada. Havendo, assim, uma grande concentração de poder económico e político no centro, e atrofiamento na periferia.

Fenómeno este que durou até ao passado recente, o que veio a provocar um fenómeno de desigualdade, de “atraso económico português”.

Santos (1994), defendeu que Portugal é um país em que o estado desempenha um papel intenso na regulação social.

A centralização foi a metáfora fundadora do quadro político administrativo, pois manteve ao longo dos anos a unidade nacional. A descentralização é a metáfora regeneradora dos pilares do regime democrático.

A administração central está desconcentrada quando o superior hierárquico não é o único a tomar decisões, quando em todos ou em alguns graus inferiores dos serviços, admitem chefias intermédias, sujeitas á direção , inspeção e superintendência superior segundo Caetano (1980).

Ao analisar a distribuição de poderes que competem às DRES e á administração central, verifica-se que o ensino em Portugal não é descentralizado. Ocorrem reuniões, promovidas pelo Ministério da Educação, com presidentes de Câmaras, reitores e diretores de Escolas, que são a prova da participação passiva, uma vez que o seu objetivo é apenas a adesão ao projeto já instituído. Os pais e os professores não tomam parte das decisões políticas.

A regulação educativa passou a ter um novo quadro de referência. Ocorreu uma nova organização política do estado, que permitiu a criação de um novo quadro de referência de regulação educativa. Graças á mudança histórico-política que ocorreu nos anos 70 e 92 com a adesão á CE.

Com o objetivo de descentralizar, a partir de 1979 constituíram-se três pólos de administração e gestão do sistema: A administração central que superintende o Continente e as Secretarias Regionais de Educação das regiões autónomas da Madeira e dos Açores com superintendência nos respetivos arquipélagos.

A nível nacional, com vista á descentralização as direções regionais a nível dos distritos do continente desdobraram-se serviços centrais e regionais. A gestão do sistema deixou de se situar num único centro de poder.

Ao nível municipal passaram a funcionar serviços descentrados, os centros de área educativa, sob a tutela das direções regionais. O novo modelo de administração continua a ser uma atribuição do centro, modifica os processos tradicionais de relações no interior do sistema de administração permite estabelecer novas relações institucionais com outros departamentos governamentais, locais parceiros educativos, com órgãos de regulação escolar e extra-escolar.

Ocorreram então algumas mudanças no modo de funcionamento após 1989, como sintetiza o quadro:

Funcionamento	Até 1989	Depois de 1989
Nível de definição de objetivos	Institucional (Topo)	Institucional (Subunidades: DG e DRE)
Processo de definição de objetivos	Topo	Problemático entre  o topo e as subunidades – consenso e conflito
Relação entre objetivos e decisões	Decisões baseadas nos objetivos previamente definidos.	Decisões baseadas nos objetivos  acordados
Natureza do processo decisional	Racional	Colegial e política
Ligação ao meio	Sistema fechado	Sistema aberto à participação de parceiros educativos e à colaboração da Administração Local.
Estilo de liderança	Estabelece objetivos e iniciativas	É ao mesmo tempo participante e mediador

Este novo tipo de organização e separação de competências, carecia de um órgão de coordenação para ajustar e harmonizar as orientações políticas e educativas entre direções gerais e direções regionais. Para tentar suprimir esta lacuna, faziam-se reuniões de coordenação geral da equipa governativa, que apenas preparava o início e o encerramento do ano letivo.

Com o XI Governo Constitucional foi introduzida uma prática de gestão política que veio alterar a relação institucional e social da Administração. Promoveu-se a articulação do M.E. com vários ministérios para concretizar grandes programas operacionais com parceiros sociais educativos, como por exemplo, o Estatuto da Carreira Docente dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário (D.L. nº 139 – A /90) ou a transferência de competências para as Autarquias, alteraram-se as condições e os termos de relação funcional.

O modelo de gestão das escolas (D.L. nº172/91), continua a funcionar de forma hierárquica de poder, embora aberto á participação da comunidade nos órgãos de administração. Sendo desta forma um modelo aberto de funcionamento conforme representa o modelo:

O quadro que se segue ilustra a síntese dos traços de inovações e mudanças:

Sistema Organizativo	Flexibilização de estruturas Devolução e redistribuição de poderes entre o centro e a periferia
Estratégias de gestão	Processos participativos na definição e gestão de políticas Descentralização política – Regiões Autónomas Descentralização administrativa – Municípios Descentralização geográfica – Direções Regionais de Educação Descentralização  funcional – Direções Regionais de Educação e Escolas
Sistema de Relações	Democratização da Administração – Aproximação dos serviços, participação dos cidadãos Nova articulação departamental e inter-departamental – novas relações institucionais e com parceiros sociais educativos
Modelo decisional	Delegação de competências para níveis mais baixos Decisão participada ao nível do topo e da base (Conselho Nacional de Educação Conselho de Escola) Novos espaços de regulação escolar e extra escolar
Novas áreas Problemáticas	Coordenação política dos diferentes níveis de administração e das diferentes vinculações: hierarquia/autonomia Adaptação do modelo de regulação – a burocracia e a regulação social

Apesar de ocorrerem a alterações, a Administração manteve os traços fundamentais no que diz respeito ao seu funcionamento e estilo (hierarquia, sentido descendente das normas, comunicação escrita, impessoalidade).

As decisões ao nível macro, regista um alargamento do leque de fatores que intervêm nas decisões, ouvindo parceiros e orgãos consultivos, onde estão representados interesses sociais. Ao nível meso e micro as decisões seguem a longa cadeia de procedimentos dos modelos burocráticos.

A conclusão que se pode tirar é que embora tenham ocorrido mudanças positivas (maior proximidade com a criação dos serviços regionais, com o estreitamento geográfico), ainda impera a herança burocrática.

Nos Sistemas Educativos a sul e centro da Europa (Espanha, Grécia, Itália, Bélgica, França, Luxemburgo, Áustria e Portugal) dispõem de órgãos consultivos que abrange o Sistema Educativo. Nos países do norte (Irlanda, Alemanha, Escócia, Finlândia, Holanda) funcionam vários conselhos nacionais ou regionais á exceção da Suécia, onde não existe nenhum órgão desta natureza.

Estes conselhos foram criados (1974 e1995), para garantir a democracia e concretizar uma forma participativa de desenvolvimento da Educação.

No caso Português, o Conselho Nacional de Educação surge no ordenamento jurídico da Educação em 1986 como instrumento de democratização da Administração, com a finalidade de procurar consensos alargados, relativamente á política educativa (Artigo 56º da L.B.S.E.).

Ocorreram mudanças de ciclo de regulação educativa de 1913 até 1974, construiu-se um modelo de regulação jurídico-administrativa da Educação e do Sistema Educativo, que pela via legislativa, administrava estimula a mudança.

A reforma de 1971 representou o desenvolvimento da Administração da Educação, com a reorganização dos serviços.

A reforma de 1989 representa um novo ciclo do desenvolvimento político que se carateriza pela diferenciação de níveis de administração e pela distinção de papeis e funções entre o estado e a sociedade civil organizada, definindo moldes e normas de participação.

No período revolucionário e até 1976 regista-se uma desregulação normativa e autogestionária em que os governantes viam como legítimo e suspeito o comportamento dos indivíduos que procuravam participar no sistema, que era regido por um único regulador fechado como mostra a figura:

A partir de 1986 abre-se um novo ciclo em que a Administração escuta os diferentes interesses pelas vias da consulta, planificação conjunta, negociação pública e outras formas não experimentadas, mas que o modelo pode induzir.

Esta alteração corresponde a um modelo regulador aberto e participado como mostra a figura:

Verifica-se no quadro das políticas educativas, uma tendência crescente de participação que se exerce na fase de preparação da decisão, embora sem carater vinculativo.

Ao nível da Administração da Educação, verificou-se uma evolução do pensamento.

De 1913 a anos anteriores a 1970 assistia-se a uma visão instrumental do papel da Administração para concretizar políticas autocraticamente definidas. A partir de 1971 a regulação Administrativa consolidou-se com a formalização e centralização como dimensões organizacionais necessárias para realizar os objetivos reformadores do estado autoritário.

No que diz respeito à evolução dos modelos e políticas, até 1989 dominou a modernização simples, no conceito de Giddens que consistiu na generalização de estruturas para democratizar o ensino mantendo os princípios da centralização e hierarquia.

A partir de 1989 iniciou o processo de modernização reflexiva, numa reforma com vista á flexibilização das estruturas e agilizar na busca da eficácia. Admitindo a descentralização a vários níveis de responsabilidade, valorizando o local e consentindo a autonomia institucional.

Na concretização do objetivo de democratização da Administração permite concluir que a nova relação biunívoca e aberta admite uma via de sentido ascendente: primeiro pela quebra de laços de dependência e hierarquia funcional e em segundo pela criação de canais e mecanismos de participação.

Esta filosofia tende a substituir uma relação de natureza normativista e de dependência por uma relação de autonomia e responsabilidade.

É desejável que o estado abandone os processos autocráticos de decisão e o paradigma dirigista em prol de um paradigma organizador que admita a cooperação.